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浅析联合执法机制下执法途径的选择

发布者:广杰环保| 发布时间:2019-01-12| 浏览次数:920

    联合执法与当前正在大力推行的综合执法体制改革不同,属于执法机制的调整,不涉及行政执法权的整合及转移。联合执法机制下,各执法机关依法办事、统一行动,但各司其职、各负其责,其本质是条块结构体系背景下的行政职能协调机制。

油烟净化器,油烟净化设备,油烟净化机

    本文作者以所在辖区餐饮油烟专项整治为例,对联合执法机制下的执法途径选择进行探讨,力争形成“1+1>2”的叠加效应。


一、油烟问题法制建设情况

  

    油烟问题进入管理序列始于1995年2月11日当时的国家环保局、国家工商局发布的《关于加强饮食娱乐服务企业环境管理的通知》,进入立法序列始于1998年11月29日公布施行的《建设项目环境保护管理条例》。

  

    2003年9月1日起施行的《环境影响评价法》和2000年9月1日起施行的《大气污染防治法》(2000年修订),针对城市饮食服务业油烟污染防治设置了专项违则条款。


    环保部2000年、2001年先后发布《饮食业油烟排放标准(试行)》(GWPB5-2000)、《饮食业油烟净化设备技术方法及检测技术规范(试行)》(HJ/T 62-2001),为城市饮食服务业油烟污染防治提供专项技术支撑。


    2016年1月1日起施行的《大气污染防治法》(2016年修订)为规范油烟排放提供了法治保障。


二、餐饮业油烟污染的主要分类

  

    当前,实践中监管部门遇到的餐饮业油烟污染主要有十一类。

  

(一)违法建筑内的餐饮油烟污染

  

    当事人在违法建筑内从事餐饮服务导致油烟污染,不具备营业执照、食品经营许可证、环境影响评价等手续审批的必备前置条件——经营场所证明,不符合法定经营场所要求。在这种情形下,当事人已构成违法经营行为。

  

(二)特殊业态的餐饮油烟污染

  

    一些地方通过制定城市市容和环境卫生管理条例赋予镇(街)以上政府确立临时经营场所的职权。笔者所在辖区综合执法部门依据《柯桥城区夜宵摊管理暂行办法》《柯桥城区早餐摊管理暂行办法》等规定履行临时摊位的规划管理权,但这些摊位往往无环评,油烟排放缺乏权威专业指导。


    学校食堂、机关食堂、建筑工地食堂等特殊业态在服务对象、经营模式上具有特殊性,加之执法监管的历史因素,也存在餐饮油烟污染问题。


    此外,各地正大力推行的公益性项目——农村家宴服务中心建设,事实上存在餐饮油烟问题。

  

(三)不合法地点的餐饮油烟污染

  

    在小区出入口、城市广场、商业街等区域,一些群众违反要求在禁止摆摊区域内设立餐饮服务点,存在露天烧烤、占道经营等问题,产生大量油烟扰民。

  

(四)持证经营但不符合要求场所内的餐饮油烟污染

  

    “先照后证”改革后,一些地方就餐饮业发展提出具体实施办法,如“工商照证先行,告知后续手续,环保水务并进,加强后续监管”。这也客观上导致产生一批合法持有证照但不具备环评审批条件或者没有办理环评审批手续的餐馆,带来违法油烟排放问题。

  

(五)擅自扩建未重新审批场所内的餐饮油烟污染

  

    这个问题不仅包括经营场所小改大,还包括实际经营“小”报“大”的情形,主要涉及小吃店。根据相关规定,小吃店目前不需要办理环评手续,而小型餐饮以上业态需要满足《建设项目环境影响评价分类管理名录》规定的“涉及环境敏感区的6个基准灶头及以上”环评报告表类别要求。

  

(六)未通过环评专项审批场所内的餐饮油烟污染

  

    “先照后证”改革后,在证照办理中客观存在不具有法律上前置限制条件而食品经营许可核查条件齐备的经营场所。根据地方政府关于食品经营许可与环评办理程序规定的关联性,实际产生证照齐全无环评、有照无证无环评两种情况。

  

(七)禁止建设餐饮服务项目场所内的餐饮油烟污染

  

    例如,《绍兴市大气污染防治条例》第三十一条第二款规定,在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内,禁止新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目;申请在上述区域从事产生油烟、异味、废气的餐饮服务的,市场监管部门不得核发食品经营许可证和营业执照。因此,在上述场所新开餐馆均构成无证无照经营、油烟排放违法。

 

(八)“三无”餐饮的油烟污染

  

    部分经营者法律意识淡薄,加上办理手续不齐全、不规范导致的审批进程停滞阻碍,往往选择租赁房屋后立即开业或装修完立即营业,构成无证、无照、无环评的餐饮油烟排放违法。

 

(九)日常运营不符合要求的餐饮油烟污染

  

    例如,《绍兴市大气污染防治条例》第三十一条第一款规定,餐饮服务经营者应当使用清洁能源作为燃料;排放油烟的餐饮服务经营者,应当安装油烟净化装置并及时清洗、维护,保持正常使用、达标排放;禁止将油烟直接排入下水道。违反上述除达标排放要求以外规定的,属于有设施未依规运营形成油烟污染。

  

(十)环评手续齐全但油烟净化设施不配套、超标排放的餐饮油烟污染

  

    废气是环评报告项目组成的重要内容,油烟净化和油烟烟道设置是其中的关键标准。由于环评审批属于静止性审批活动,既存在审批把关的客观因素,也伴随审批依据趋于严格、餐饮服务规模频率的动态提升等现实,正常餐饮服务活动中也会产生油烟排放监测指标超出国家规定的情形,引发油烟污染投诉。

  

(十一)手续齐备、油烟监测指标达标但与群众观感不相符的餐饮油烟投诉

  

    现行《饮食业油烟排放标准》(GB 18483-2001)自2002年1月1日实施以来,近15年未进行修订,其对油烟中真正扰民的气溶胶、气味、湿度问题没有任何限制,而不区分餐饮业态规模统一制定油烟最高允许排放浓度最高2.0mg每立方米。这就导致一些餐饮油烟排放监测达标但群众观感强烈,引发餐饮油烟投诉、信访。


三、执法途径的对应思考

  

    餐饮油烟污染行为涉及《土地管理法》《城市规划法》《环境影响评价法》《大气污染防治法》《食品安全法》《无照经营查处取缔办法》等多部法律、法规,呈现出一体多面的法律特性,条块分割互不隶属。地方政府应本着“依法行政、源头规范”“标本兼治、堵疏结合”的原则,以群众需求为纽带,以实际结果为衡量标尺,在执法途径的选择上推行溯源执法、对口承接、对症处置。


    笔者认为,应当参照《国务院办公厅关于加强旅游市场综合监管的通知》(国办发〔2016〕5号)明确12个部门职责分工,制定餐饮油烟污染综合监管责任清单,确保把脉准、反应快,实现快速处置、处置有果。

  

(一)综合执法部门溯源执法范畴

  

    第一类问题应结合地方创建工作和对违法建筑的处置规定,会同属地镇街依法处理。


    第三类问题应依据地方城市市容和环境卫生管理条例,区分占道经营、未落实齐门经营两种情形依法处理。


    第七类和第九类问题应根据《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》(国发〔2015〕62号)确定的谁审批、谁监管,谁主管、谁监管的职责法定原则,依据《大气污染防治法》及地方相关规定持续跟踪落实。

  

(二)环保部门溯源执法范畴

  

    第二类问题属于《大气污染防治法》的规制范畴,应伴随立法进展、社会发展同步进行职能拓展。第四类问题既要依照《行政许可法》的要求维护经营者合法权益,也要依照《大气污染防治法》《环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》《浙江省建设项目环境保护管理办法》等采取有力规制,尊重商事制度改革的客观性,引导经营者安装油烟净化设施。


    第六类和第十类问题应认真履行环评审批职能、油烟监测职能,加强执法处置,防止养痈为患、积重难返。


    第十一类问题应立足群众需求,指导餐饮业主及时升级油烟净化设施、调整烟道走向,加强投诉沟通、舆情回应,视情先行推动制定油烟排放地方标准。

  

(三)市场监管部门溯源执法范畴

  

    第五类和第八类问题中,“三无”餐饮的油烟污染是当前社会存在最广泛、主体责任最突出、影响最恶劣的情形。


    日常监管中,应在坚持环保与市场监管部门谁发现谁处置、谁有力谁处置、同步共享信息原则的基础上,积极发挥镇街平台食品安全网格化管理和市场监管局注册窗口、环保局环评审批窗口一线触角的前瞻作用,及时发现、引导、处置。


    综合审批机制下,对于积极办理证照手续的餐饮经营者,应加强跟进服务,确保实务操作对接、信息无障碍交换。


    联合执法时,对于拖延办理、拒不办理、长期未办理审批手续的餐饮经营者,依据《食品安全法》及地方细化规定严厉查处违法违规行为。

    出自:绍兴综合执法



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